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《政府与社会保障》

发布时间: 2014-04-04 16:40:10   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:   我要评论()
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《政府与社会保障》内容精要
作者:杨燕绥、阎中兴
第一章    社会保障基础知识
社会保障作为国家抵制公民社会风险的制度安排和服务体系,有其特定的内涵:(1)国家是提供社会保障的责任主体,构建社会保障体系是国家合理存在的前提之一;(2)不同于商业保险,社会保障意在抵御社会风险,其功能包括预防风险和对风险损失进行补偿,即追求社会效用的最大化。
是否将GDP的一定比例(至少一个美元或者人民币,对那些以财政紧张为由忽略社会保障预算的人来说,特别需要懂得GDP的一个人民币必须用于社会保障的政治意义和经济意义)用于社会福利支出,是个公共伦理问题,是检验执政党和政府的福利思想的标准之一。需要基于公共伦理建立公共财政,社会保障预算、信息披露和财政报告等制度安排是检验公共财政建立与否和成熟程度的基本指标。在全球化的条件下,各国政府的财政支出越来越公开,全部公共伦理、政治选择和社会公平的问题在这里一目了然。
第二章     国家与公民的社会保障关系
    公民对国家的第一需要即提供基本生活保障,这是社会学定理;国家合理存在的前提条件即向公民提供基本生活保障,这是政治学定理;两个定理构成国家与公民的社会保障关系,人们对社会保障问题的研究应当从这里开始。
社会保障是社会安全网的主要支柱,根据宪法的社会保障原则,国家需要完成如下四项工作:(1)颁布和实施《社会保障法》,依法明确社会保障制度安排中的责任主体和他们的权利义务;(2)在公共财政的基础上建立政府社会保障预算,确保国家对社会保障事业的基本投入;(3)在经济和社会发展规划中勾画社会保障体系的发展蓝图,使之在IT技术的支持下成为社会系统工程;(4)在国家行政体系内实行社会保障的首脑问责制,设立社会保障政策部门和服务部门,建立服务型政府的社会保障提供机制。其中,第一项工作属于国家权力机构的职责范畴,后三项工作均属于政府的职责范畴。
第三章   政府的社会保障责任
政府对构建社会保障体系应当承担主导责任,但政府能力有限。因此,应通过分解政府责任和建立良性治理模式来弥补政府能力不足,从而强化政府的社会保障责任。
本章引用法学透过现象看本质的分析方法分解政府责任,即将抽象的“权利能力”与具体的“行为能力”分离的理论范式,即政府责任和政府能力的分离,由此推导出如下结论:(1)政府应当基于国家授权和执政党委托,对构建社会保障体系承担无限责任;(2)政府责任和政府能力可以分离,政府的社会保障能力具有有限性(政策的有限性、财政的有限性和行政的有限性);(3)弥补政府有限能力的途径即构建政府与市场结合的治理机制;(4)在一个有效的治理机制下,政府要学会与非政府组织握手,学会进入市场散步,政府的社会保障责任就可以被分解为直接责任、间接责任和相对责任;直接责任即政府直接对社会无能群体给予的帮助;间接责任即政府可以通过授权、外包和购买服务等制度安排来承担社会保障责任;相对责任即政府通过引导私营化为社会保障服务。
第四章   政府与社会保障的理论文献
社会保障自始即为政府责任的正规制度安排,其理论文献即人类关于政府社会保障责任争论和共识的记载,政府的责任和作用始终是个核心问题。
围绕政府的社会保障责任问题,国家干预论和经济自由论是一对始终纠缠、争论难休的理论集合,而社会民主主义和新自由主义分别是二者的典型代表。20世纪70年代之前,自由市场学说几乎成为了一个被超越的时代特征,而20世纪70年代之后,社会民主则日益受到复兴的自由主义的挑战。新自由主义造成了社会的异化、排斥和不平等,而传统社会民主主义和福利制度则削弱了个人的进取精神和自立精神,二者复杂的社会效应使人们产生了一种矛盾的心理,并试图在二者之间或超越二者寻找所谓的“第三条道路”。
社会保障是公共利益,需要公共政策和公共管理的支持。在国家社会保障体系中,社会保障公共选择是整个体系结构中的重要组成部分,与体系中的行为主体存在紧密联系和关联,影响着整个体系的效率(效益),发挥着不可替代的作用,构成事实上的一种机制。社会保障政策和管理模式的决策需要进入公共选择程序。
社会保障公共选择面临政府与市场之间的选择,这种选择不是用理想的政府去替代不完善的市场,也不是用理想的市场去替代不完善的政府,而是要在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间,建立一种有效选择和协调机制,使人们能根据资源的优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则,区别不同的具体项目,在两者的不同组合之间进行选择。
第六章 福利国家的改革与发展
在福利国家时期,公民受益权和福利最大化等理论支持了社会保障提供纯公共品的观点和选择。但是,20世纪70年代以后,当福利国家遇到财政困难和懒人群体的问题以后,越来越多的人开始怀疑社会保障物品的纯公共特性,主张社会保障是具有拥挤特性的准公共品。由此,福利国家的政策和制度改革也很快在西方世界展开。在目前的形势下,“福利社会”取代“福利国家”已经成为一个约定的基调。福利社会将朝着“社会化”、“市场化”和“私人化”的方向发展。社会福利将会走“第三条道路”,即强调把经济增长放在首位,用经济增长来促进社会公平,以在公平与效率之间取得平衡。
毋庸置疑,社会制度转型是有成本的,社会保障领域改革也不例外。谁来承担社会保障转制成本是改革的关键问题。
第七章 政府与社会保障资金筹集
资金筹集是社会保障制度安排的第一个环节,即为建立社会保障制度和保证其正常运行准备资金。资金收支平衡是社会保障制度正常运行的基本要求。为此,政府的首要责任就是兑现GDP的一部分向社会保障的转移和支付,使政府成为社会保障资金筹集的主要责任者。但筹集资金可以多元化,提供方式可以具有弹性,政府如何出资,又如何利用和组织其他资金来源,甚至进行市场融资,这里关系到政府的信誉和能力问题。
社会保障资金的主要部分直接或间接构成政府财政支出的一部分。政府的社会保障支出主要用于如下项目:(1)社会保障制度建设费用;(2)公共福利项目(包括公务员和公共部门的保障待遇)、公益补偿项目和社会救济项目待遇支付所需要的资金;(3)转制过程出现的个人和企业不可能承担的债务;(4)社会保障储备基金。社会保障领域应避免“有人点菜、无人买单”的现象。
第八章 政府与社会保障管理体制
全球政府改革已经历了从“小政府”到“绩效政府”的两个阶段,政府改革的动因在于如何去适应不断增加的公共服务需求。由此,传统的官僚的政府组织体制必然遇到挑战,其权力本位的理念、等级的权力配置和冗长的操作程序是应对公共服务的障碍,新型政府组织体制应运而生,其主要特征:(1)分解政府功能。将统治功能和服务功能分开,分别设立机构,在纵向上形成两支系统,即官僚组织系统和网络组织系统。(2)增加服务组织。将服务功能分解,并建立公共服务组织。(3)以市民和企业为中心。(4)建立公共服务和社会治理机制。政府开始通过依法授权、合同伙伴和购买服务等方法与非政府组织握手,并实施适度监管,一个依法行政的政府以其健康的体质进入市场散步。
社会保障是最大的公共服务项目之一,服务型政府改革与社会保障管理体制改革需要同步进行。应将社会保障管理视为一个系统工程,用系统工程的思想、方法和技巧,为社会保障管理选择最优模式和提供最佳实施方案,创造效率高、成本低的管理体系。
第九章 政府与社会保障法治
如果承认社会保障是公民权利,就需要建立社会保障法制以保护公民权利。当前社会保障法制缺位,无法可依和政策优先,以至于社会保障计划改革由于法律修改程序的滞后而延迟。在这种社会环境下,可能出现中央政府的社会责任不到位,依赖政府部门设计社会保障政策和方案,政府部门利益将影响社会保障政策质量和增加政策风险,具体方案可能因缺乏与财政部门的协调和支持而出现“无米之炊”的现象。社会保障制度安排涉及资金筹集、基金管理和待遇支付三个主要环节,涉及国家、企业、个人和社区的责任和功能,涉及政府中央和地方及不同部门的责任和功能,应建立社会保障法律体系,将上述要件公平有效地组合起来。
在法治社会里,政府角色和责任进一步发生变化,需要在完善自身依法行政的基础上“与非政府组织握手和进入市场散步”,完善社会治理和提供社会保障。在法治环境下,社会保障依法进行制度安排,即形成公民的权利、国家的义务和政府的责任;如果离开法治,上述三者的关系就可能被扭曲。
第十章 政府与养老保障
人类出现老龄化以后养老成为社会问题,传统养老金制度在各国纷纷遇到财政困难,致使养老金计划向市场化和私人化转变以追求货币的时间价值,又使养老金计划溢出促进资本市场和国家金融竞争力等多种效用。在此背景下,政府要对构建公民养老保障机制承担主导责任,政府的养老保障责任开始出现“三七开”发展趋势,即直接责任为三,间接责任为七。
与人们对养老金的需求相比,政府支付养老金的能力是有限的。因此,需要明确政府养老保障责任,同时强化政府相应能力:(1)政府的养老保障财政预算要到位,包括支付最低养老金、支付转制成本和养老保障体系建设费用等;(2)政府要付出更多能力履行间接责任,打造非政府养老金计划的运营环境和安全运营机制;(3)支持个人养老理财规划,为人们的退休理财规划提供条件,使人们在退休时具有多元养老金计划,以保障老年无忧生活,使老年具有消费、投资、纳税能力,创造老龄人口的红利效应,促进经济增长。
第11章 政府和公民健康保障
由于存在医、患、保等多方主体及信息不对称问题,医疗领域被“誉”为世界性泥潭,而公民需要具有健康的生活知识、健康的生活环境、方便可得和买得起的医疗服务,这些是政府责任。政府需要就公民健康保障作出制度安排,并基于该制度安排建立保障公民健康的运作机制,即一个从筹集资金、建立服务机构和提供医疗服务,到提高公民支付能力的,具有综合性、系统性的全面性规划和执行程序。为此,政府的主导责任体现在以下六个方面:(1)制定规划;(2)参与立法;(3)建立财政预算;(4)打造服务标杆;(5)保障就医,建立全民医疗保障制度;(6)监督监管,建立现代医疗服务治理机制。
针对医疗领域出现的诸多问题,本章主张医疗服务制度应向“社会化管理式医疗”模式转变,并在此基础上提出了建立现代医疗服务治理机制的构想——两维四圈型医疗服务治理机制。社会化管理式医疗即有管理的竞争在全社会范围内和医疗服务领域的实现,即多方介入的、具有诊疗信息再生产功能的、对医疗服务进行综合管理的协同治理。管理式医疗不同于医疗管理(一种专业性管理),是一个置于“四圈型治理机制”之下的医疗服务管理机制,即医生自律、医院管理、第三方付费制约、社会评价与监督的相互影响和相互作用的社会治理模式之一。
第12章 中国政府与社会保障体系建设
中国政府和中国社会保障体系建设的历程,分两个时期:(1)中国社会保障体系的创建。这一时期的特点是:国家负责、单位包办、工会参与、板块分割、封闭运行、全面保障。政府的角色适当,做到了“法律优先、多方参与、社会公平”。因此,在较短时间里完成了职工劳动保险和城乡居民最低生活保障的基本制度安排,并惠及到大多数社会成员。(2)中国社会保障的改革与发展。20世纪80年代以后,随着经济改革步伐的加快,整个社会经济结构发生了很大的变化,出现了“重经济改革与发展和轻社会问题均衡性”的倾向,社会保障不被看作是最大的公共服务和政府的主要工作,国家保障责任、政府财政责任和企业社会责任缺位。这一时期政策的覆盖率下降、政策连续性差、方案不稳定,并严重妨碍了立法。
中国社会保障制度改革在2007年进入战略研究和系统整合阶段,政府的社会保障角色亟待归位。
第13章 美国政府和社会保障改革
美国《社会保障法》在1935年颁布实施,依法推行了一个具有强制性和社会保险特征的公民基本生活保障计划,包括老、遗、残项目。截止到2003年底,社会保障计划几乎覆盖全体劳动者和经济活动人口,每个人都有固定不变的社会保障号。美国的老、遗、残社会保障由联邦政府直接管理。美国社会保障行政体制由独立的社会保障总署、托管基金和经办机构构成。社会保障总署是一个直接向总统汇报的独立机构。
根据美国《2004年社会保障老龄、遗属和残障基金受托人报告》预测,社会保障老龄、遗属和残疾保险信托基金(OASDI)将于2042年全部耗尽。对此,美国社会保障总署制定了一系列战略目标和建议。
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