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杨燕绥:弥补供给侧短板按照生命周期构建养老保险制度

发布时间: 2017-06-02 12:10:43   作者:本站编辑  
摘要:

杨燕绥:弥补供给侧短板按照生命周期构建养老保险制度  

      杨燕绥:中国养老金融50人论坛核心成员、清华大学公共管理学院教授

    2016年4月,人社部、财政部联合发布了《关于阶段性降低社会保险费率的通知》,企业职工基本养老保险基金累计结余可支付月数高于9个月的省(区、市),可以阶段性将单位缴费比例降低至19%。养老金支付保证期为9个月是否充足,费率调低1个百分点,企业是否就能经营好转并能坚持参保缴费?这是一个收支两难的问题,暴露出了我国养老保险制度供给侧存在短板。

    一、当前养老保险制度存在的问题

    我国养老保险供给侧出现制度短板的历史原因,主要是源自老人、中人的转制成本,劳动人口年龄低,提前退休等问题。

    (一)重短期财务平衡、忽略长期战略导向

    将养老金视为政府对退休人员和居民的给予,忽略人均GDP的福利相关性问题,现行制度在促进就业和再分配公平性上不足。纵观国际养老金制度,1942年,福利大师贝弗利奇提出:“社会保障需要国家和个人的合作。国家在尽职尽责时,不能扼杀对个人的激励机制。”20世纪70年代末期,工业强国陆续进入了深度老龄社会,代际利益冲突日趋明显,降税费和保支付成为焦点,需要供求两个方面进行结构调整,实现公平与效率的有效结合。对此,福利经济学者提出,国民收入分配的公平性不仅在于克服贫困(最低生活保障),还包括维持原有生活水平不下降(抑制社会风险)和平滑收入与消费(尊重生命周期的就业与福利)。

    国民收入分配的效率性包含三个原则,即在宏观上GDP与国家福利相关、在微观上对福利资源和福利项目进行有效分配、福利对就业和储蓄的负面影响应当最小化,从而处理好劳动就业人口与养老人口的代际关系,制定具有应对人口老龄化的积极的养老金制度。为此,英国脱离了收入关联的养老保险计划(take-out),保留国民养老保险(基础养老金),大力发展职业年金和个人账户,并建立了个人养老金账户登记局和养老金战略投资委员会。美国在1935年建立了老遗残持续收入制度之后,在1974-1980年间完善了支持职业年金发展的法律制度和延期征税政策。德国从2005年开始,加速修建发展职业养老金的快车道。从政府、企业和个人三个积极性出发,从制度进口(筹集资金)建立三者责任机制,共同应对经济全球化和人口老龄化的挑战。

    个人养老金在20世纪70年代以后兴起,其战略意义逐渐显露。有实际账户(DC)与名义账户(NDC)两类。2013年,OECD机构投资者年累计资产总计92.6万亿美元,其中24.7万亿美元来自养老基金,5.1万亿美元来自公共养老储备基金,占总计资产的32.18%;养老基金资产占GDP比例加权平均值从2012年的77.1%上升到84.2%;其中荷兰到达最高值,为166.3%。德鲁克断言,静悄悄的养老金改革使美国工人拥有大量资产,在实际上进入了社会主义。截至2013年,在16个OECD成员国中,养老金年均净投资收益为4.5%,其中美国最高为11.7%,丹麦最低为4.7%。此外,为避免投资风险,也有少数国家尝试名义账户,将雇主缴费、个人缴费,税收减免和投资收益均作为权益计入个人账户,待退休后由计划发起人兑现。名义账户依赖严格的法制和精算基础取得参保人的信任,少有成功经验。

    (二)重宏观经济调控、忽略微观经济平衡

    根据生命周期理论,在日常开支的基础上,人们循序做好四件事,即买房子、养孩子、买健康、买养老。以人为本的建立社会保障制度,应当尊重个人生命周期,按照先买房、后存养老金的顺序制定相关法律和政策。目前,一方面,我国青年人从参加工作即由单位和个人缴纳占工资总额28%的养老保险费,虽然在名义上职工缴费计入个人账户,但仅有等同银行定期储蓄的记账利息,且低于通货膨胀率;另一方面,由于没有完善的首住房的限价政策,商品房价远远高出工薪层的购买能力。这直接影响了家庭的生育计划、财务规划乃至个人事业发展计划。这是违反生命周期规律的。

    (三)重部门意见轻宏观决策、导致创新能力不足

    伴随养老金制度改革,法制国家强化了养老金立法机制、养老金法令修订频率和社会沟通渠道。养老金制度改革的决策权不在政府部门。

    养老金管理服务的执行系统也发生了变化。例如,英国适时的取消了社会保障部,建立了劳动与养老金部。美国建立了社会保障总署以及与海关总署信息共享系统。澳大利亚建立了整合各类公共服务的中联机构(central-link)。

    二、建立养老金与住房公积金的互动制度

    国际经验证明,进入老龄社会时要完善社会保障制度,以解除国民后顾之忧;深度老龄社会时要调整制度结构,降低基础养老金水平和鼓励发展职业年金及个人养老金;超级老龄社会时要实现社会合作与精细化管理。

    中国预期在两年内实现降费保支,应对养老金制度实施“夯费基、降费率,用存量、提效率,三支柱、建机制,促就业、增收入”式的改革。清华大学课题组基于个人生命周期理论提出“夯实基础养老金、做大职业养老金、管好个人养老金”的架构,特别是“职业养老金(含企业年金)与住房公积金互动”的改革方案,是一举多得的举措。在现行政策基础上,可降低五险一金费率10%-20%,并确保养老金制度和住房公积金制度的持续发展。

    夯实基础养老金。职工基础养老保险实现全国统筹,单位缴费费率为10%。方案如下:从2017年开始筹备城镇职工基础养老金(养老金第一支柱)实行中央统筹,由国家社会保险事业管理中心直接经办,自2018年开始运行;以非私营企业职工平均工资为缴费基数,增长率为6%(2021年以后降至5%),总费率18%;单位费率10%(原费率20%,降低10%)、职工费率4%(原计入个人账户)、国家筹资等同费率4%(2178.86*4=8715.42亿元);原计发政策不变,在参保人增长率4%、领取人增长率6.5%、养老金增长5.5%的条件下,2018年基础养老金平均支付额为2667.82元/月(2016年约为2385.60元),确保实现中央统筹基础养老金与原社会养老保险的平稳对接;养老金增长率每年降低0.5%,直至2023年降至3%,与CPI对接建立正常调待机制;2018年,基础养老金基金结余约为3866.33亿元,以后逐渐减少,直至2033年出现当期资金缺口;届时以往养老基金累计结余,加之延迟退休和二胎政策的实施,可以支持劳动力供给和参保缴费人数上升,基础养老金可以进入平稳发展期间。

    降费率10%的合理性:确保基础养老金支付水平不下降;实现普降原则,发达地区少降(从13%降至10%)、欠发达地区多降(从20%降至10%);依法明确了政府筹资和职工个人的缴费责任。

    关于国家筹资的建议:中央统筹基础养老金的发展趋势不是社会保险,是公共品。应当建立国家、单位和个人的三方筹资机制,且依法界定责任边界,减少三方筹资的不确定性,避免财政兜底导致的未来支付风险。本文建议将国家责任界定为等同费率的4%。国家可以从以下多种资源中选择一种或者组合选择:国企红利划拨、国有股转持、国有资产划拨兑现、国家发行养老金特种债、财政依法预算;对国企实行高费率,维持原费率20%。特别是资源型老国企沿用的福利金相当工资总额的14%,这部分资金原来用于建设职工福利住房的资金,现用于支付高管们的统筹外养老金、补充住房公积金等,应当停止使用并转入中央统筹基础养老基金。

    完善个人账户和保障受益人利益问题:淡化“职工基本养老保险个人账户”提法(在十八届三中全会报告中未提这个定义),4%进入中央统筹基础养老金,依法明确职工的缴费责任(等于养老金税),不设个人账户、不投资、不继承;4%进入职业年金个人账户、可投资、可继承,让参保职工见到当期收益。

    做大年金(含企业年金),与住房公积金互动发展。先买首住房、后存养老金,可实现参保人一生收入效用最大化。拟行方案如下:坚持强制与自愿相结合原则做大职业年金(养老金第二支柱),减少基础养老金支付压力;激励中小企业建立职业年金计划;职业年金1为公务员计划、职业年金2为事业单位计划、职业年金3为企业职工计划、职业年金4为灵活就业人员计划。职业年金1委托国家社会保险事业管理中心管理,其余委托法人机构管理,借鉴企业年金计划实行市场化运行;由人社部基金监督司联合相关部门实施监督;单位缴费4%-8%(原自愿费率为5%)、职工费率4%,二者均在所得税前列支,并由单位代扣代缴 ;单位缴费在工资总额 25% 以内的,可以税前列支;劳动关系双方协商决定如何增加缴费 ;职业年金在退休时按月领取,可以继承;职业年金计入个人账户实帐运营,可以用于支付首住房的首付款和偿还贷款,支持青年职工和城镇化新职工和新居民购房;还清首住房贷款的、拥有宅基地或房产的参保职工,可以将住房公积金缴费转入职业年金账户,单位和职工双方费率从职工工资的4%开始协商,职工个人缴费率 1%,单位配款 1%,直至 20% 封顶 ;按照养老基金运营规则锁定账户,任何人和机构均不得提前支取,委托优质的法人受托人管理,按照个人生命周期进行资产配置和市场化运营,提高参保人养老金的充足性。

    对于机关事业单位而言,距离退休还有20年的职工,多数拥有首住房,如果住房公积金转化职业年金,可以解决机关事业单位实施职业年金计划的资金来源,弥补与企业职工养老保险并轨之后的待遇差距。以 2018 年为例,在职业年金费率达到28%(强制8%+住房公积金转入 20%)的条件下,职业年金领取额为 4149.92 元(未计算当年利息收入),加入基础养老金后的总养老金为 6817.76 元。对于青年职工而言,在购买首住房后,再用 20 年积累职业年金,个人每缴费 1%,单位配款1%,国家税收让利加市场收益达到 5%,退休时个人养老金账户收入颇丰。

    对于中小企业而言,基础养老保险费率10%,职业年金费率 4%,加总费率为 14%,低于以往全国养老保险最低费率。

    管好个人养老金,延期征税培育老龄人口红利。目前,中国居民已经拥有多个养老金账户,如城镇职工基本养老保险个人账户、城乡居民养老保险个人账户、职业年金和企业年金个人账户、个人商业保险年金账户、个人购买的其他养老金融产品账户等。管好个人养老金,发挥第三支柱的作用,国家应当做好如下几件事:一是依法建立国民福利账户制度,实现职业养老金和住房公积金的适时转移;二是针对个人养老金账户分别设定年度和终生享有的免税和延期征税待遇的额度,而非针对某个产品给予税优待遇;三是完善个人养老金的受托人制度,市场化投资运营和保值增值,鼓励国民积极就业和积累养老金,从而改善老龄人口的资产状况和购买力。四是广泛开展国民人口和养老金教育。

    推动社会保障管理服务一体化。中央统筹基础养老金是我国中央政府提供的第一个公共品,需要建立专门机构确保基础养老金的顶层设计和计划运行。基于社会保障卡的权威性,整合居民的居住登记、劳动合同、工资报告、参保登记等信息,建立多制合一的社会保障管理服务体系,打造一体化的、动态管理的居民信息管理服务体系,提高社会保险参保率和夯实缴费基数、适度异地就医、方便异地领取养老金,支持人员合理流动。

    实现职业养老金与住房公积金互动计划,需要建立国民福利账户,方便国民适时转移和有效配置福利资源。

    社会保障经办机构是服务型政府的执行机构,可以通过信息化、智能化和购买服务解决小马拉大车问题,加强政府的公共服务能力。商业机构介入社会保障公共服务应当坚持微利原则,建设不入股市的社会企业,由政府购买服务。

    (本文摘自CAFF50《养老金融评论》)

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